Спектр – борьба компромиссов

Картинка:

Автор: Юлия Волкова

"Каждая сторона конфликта должна расстаться с частью своих требований".
Б. Франклин

18 сентября 2007 г. протоколом №20 комиссии Совета Федерации по естественным монополиям была создана рабочая группа по разработке законопроекта о радиочастотном спектре. Каков прогноз?

Причины или поводы?

Несмотря на многочисленные заявления о важности, ограниченности, ценности и дефиците спектра вообще, на сегодняшний день радиочастотный спектр – единственный природный ресурс, использование которого в России, фактически, остается вне законодательных рамок. Единственный законодательный акт, в котором есть упоминание о спектре – ФЗ «О связи». Здесь нелишне было бы вспомнить, что радиочастоты предназначены не только для радиосвязи, но и для научных исследований, для решения технологических задач, совершенно к связи не относящихся, для целей обороны, для метеорологии, и так далее. Все это в законе «О связи» никак не отражено, и поэтому спектр, как ресурс уникальный требует для себя отдельного законодательства.

Несмотря на четыре года, прошедших с момента введения в силу нынешнего федерального закона,в памяти телекоммуникационной общественности еще живы как горячие дебаты, многочисленные комментарии и закулисные интриги до его принятия, так и лавина критики – после, когда, как известно, кулаками махать уже бесполезно. Понятно, что итоговый документ такого уровня – всегда череда компромиссов и взаимных уступок. Жаль только, что принятие половинчатого решения зачастую приводит к тому, что «дитя оказывается выплеснутым вместе с водой». Что мы и наблюдаем сегодня. Множество мелких «недоговоренностей» и «компромиссов» в "частотных" пунктах закона, объединившись с многочисленными написанными на скорую руку подзаконными актами, слились в единую стену, ставшую преградой на пути новых технологий и новых услуг.

Status Que

Сегодня использование радиочастотного спектра регламентируется целым рядом документов, принятых как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных министерств и ведомств. В результате картина выглядит достаточно мрачно:

- узковедомственный характер "раздачи" частот привел к тому, что в ГКРЧ никоим образом не представлены интересы коммерческих пользователей, обеспечивающих услугами связи огромное число организаций и граждан, И, как результат, "эпохальные" решения по обеспечению условий развития в стране новых радиотехнологий принимаются "на чиновничий глазок" без должного учета этих интересов, а зачастую и вовсе вслепую;

- такое положение дел полностью исключает возможность получения объективной информации о реальном положении дел в России с занятыми и свободными частотными ресурсами;

- внедрение новых технологий радиосвязи и вещания затруднено из-за неоправданных сложностей выделения для них необходимых полос частот;

- государственный контроль за эффективностью использования радиочастотного спектра в стране отсутствует;

- правовые основы регулирования отношений между государственными частотными органами и пользователями радиочастотного спектра не определены;

- высшее и низшие звенья управления спектром в России работают в значительной степени автономно, принимая, порой, несогласованные решения;

- экономические методы управления спектром, о которых так много говорится с высоких трибун и пишется в прессе, не применяются.

Недостатки комплексного правового регулирования в данной области и отсутствие единых требований и условий в совокупности с разноплановым и зачастую противоречивыми решениями, принимаемыми отдельными министерствами и ведомствами, не дает возможности эффективного регулирования данной отрасли экономики на территории всей страны и, более того, не соответствует принципу единства экономического пространства Российской Федерации.

А в это время за океаном…

Выполненный рабочей группой анализ опыта зарубежных регуляторов частотного пространства (проанализировано законодательство европейских государств, США и Канады) выявил, что практически во всех странах мира управление использованием радиочастот и орбитальных позиций спутников связи является исключительным правом государства. При этом, в большинстве стран правительство делегирует все эти полномочия особой организации, занимающейся только распределением спектра (регулятору). Мало того, понимая многомерность этой задачи, в ряде случаев правительства разделили политические и регуляторные составляющие, передав право принятия политических решений специально назначенным политическим деятелям, оставив в компетенции регулятора только право разработки средств реализации управления, исполнения решений и контроля.

Этот подход выгоден, если регулятор действительно стремится упростить процессы принятия решений и установить правила, применимые для всех пользователей. Такая единственная организация может снизить свою нагрузку и повысить эффективность, если делегирует решение технических задач другим организациям, что и реализовано за океаном уже много лет назад.

Там, где использование спектра регулируется нескольким организациям, отношения между ними строго определены специальными регламентами. В ряде стран действуют два регулятора – для военных и гражданских пользователей. Кроме того, для оказания помощи регуляторным агентствам привлекаются коммерческие организации, координирующие использование спектра. Эти «помощники» имеют ограниченные области ответственности (разделенные по полосам частот, радиослужбам, географическим территориям, технологиям). Они готовят для регулятора технически обоснованные предложения по распределению и назначению частот.

На сегодняшнем этапе мировое телекоммуникационное сообщество пришло к однозначному выводу о том, что спектр приносит максимальный доход только при условии трансформации существовавшего десятилетиями командно-административного метода управления в частотной сфере в рыночно ориентированную систему управления при соответствующем контроле со стороны государства.

Международные тенденции последних лет в этой области государственного управления заключаются в том, что все страны стремятся свести к минимуму административное вмешательство в процесс принятия технических решений (расчет ЭМС, выявление помех, и т.д.). Свои усилия они направляют на решение политических вопросов и обеспечивая тем самым, большую надежность и эффективность системы распределения радиочастотного ресурса.

В ряде стран ближнего и дальнего зарубежья уже введены в действие или рассматриваются законы о спектре, направленные, в основном, на либерализацию процесса управления его использованием. В частности, многие администрации дали операторам возможность свободного выбора той технологии и того стандарта связи, которые наилучшим образом подходят для предоставления услуг связи или вещания, востребованных населением. И это – закономерно, ведь спектр возможных услуг постоянно и стремительно расширяется, а законодательная база никогда не успевала и никогда не будет успевать за темпами развития технологии. В некоторых странах "частотные разрешения" для операторов не оговаривают ни перечень предоставляемых услуг связи, ни применяемую технологию. Такой подход позволяет оператору увереннее смотреть в будущее, четче планировать инвестиции и пути развития.

Такой же позиции «Технологической нейтральности» придерживаются и СЕПТ, и МСЭ. Кроме того, практически все проанализированные иностранные законы и законопроекты "О спектре" предусматривают введение правил, в соответствии с которыми выделение полос частот гарантирует оператору получение частотного ресурса в кратчайшие сроки и способствуют максимально эффективному использованию им своих инвестиций. Главное требование защиты инвестиций в связи, как и в других отраслях – стабильность и неизменность устанавливаемых государством «правил игры».

Очевидный вывод: наиболее эффективный способ устранения недостатков и пробелов в правовом регулировании отрасли связи в РФ - принятие ФЗ «О радиочастотном спектре», который сможет разрешить все проблемы на системном уровне.

Задачи и цели

Система управления спектром тесно связана с государственным законодательством и основными политическими принципами Такая система формирует технические требования и критерии распределения и назначения частот, а также устанавливает приоритеты, согласно которым принимаются решения о правилах выделения радиочастот. Такие правила служат каналом взаимодействия между правительством и регулятором, следовательно, их разумность, стабильность и прозрачность чрезвычайно важна.

Совокупность регуляторных действий складывается из следующих составляющих:

- политическая – выделение новых полос частот для новых технологий, решения о распределении полос радиочастот между радиослужбами;

- регуляторная – назначение конкретных частот, обеспечение беспомеховой работы;

- надзорная – контроль за выполнением правил, разрешение спорных ситуаций.

Закон «О Спектре»: цель - систематизация управления
Законопроект предусматривает:
- формирование единой нормативной правовой базы в отношении распределения радиочастот;
- устранение существующих пробелов нормативного правового регулирования в этой области и унификации применяемых норм обеспечение прозрачности методов и процедур управления;
- закрепление основных направлений государственной политики, а также методов и форм государственного регулирования;
- четкое определение полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов в сфере управления спектром;
- обеспечение равноправный и справедливый доступ пользователей к частотному ресурсу;
- гармонизация законодательства РФ в области регулирования использования радиочастотного спектра с европейскими и международными номами и правилами.

Пути и методы

Законопроект предлагает следующие инструменты государственного регулирования: частичная децентрализация процессов управления радиочастотным спектром, конверсия спектра, введение экономических методов управления, формирование единой базы данных частотных назначений, введение единого программно-расчетного и методического аппарата. Кроме того, предусмотрена разработка механизмов интенсивного развития передовых технологий в РФ в целях максимально-возможного приближения национальной таблицы распределения полос частот между радиослужбами к общеевропейскому распределению;

Частичная децентрализация позволит, прежде всего, определить участки спектра, где назначения частот выполняются региональными радиочастотными органами. Это существенно сократит сроки рассмотрения радиочастотных заявок и неоправданно высокую нагрузку на центральный аппарат. Но для этого необходимо определить функции региональных радиочастотных органов различных министерство и ведомств в вопросах управления использованием радиочастотного спектра, а также делегировать часть этих функций негосударственным организациям.

Конверсия спектра даст реальное увеличение полос частот, доступных гражданским пользователям, что неизменно приведет к расширению числа и повышению качества современных услуг связи для граждан России. В ее ходе не следует стремиться к глобализации решений. Для нашей необъятной страны это, почьи неразрешимая задача. Гораздо разумнее было бы определить полосы радиочастот и регионы с упрощенной процедурой согласования.

Экономические методы управления радиочастотным спектром позволят обеспечить динамический баланс весов "радиочастотной Фемиды", которые бы не перевешивались в сторону представленных в ГКРЧ министерств и ведомств, а учитывали бы и потребности каждого, и существующие возможности. Единая база данных частотных назначений обеспечит объективные данные о существующих и планируемых частотных присвоениях, а значит – объективные решения о выделении и назначении рабочих частот, а также позволит избежать чрезвычайно длительных процедур согласования с радиочастотными органами, подчиненным различным министерствам и ведомствам.

Введение единого программно-расчетного и методического аппарата для проведения экспертизы о возможности использования радиочастотного спектра обеспечит однозначное решение задач электромагнитной совместимости всеми радиочастотными органами РФ, расчетными организациями и пользователями радиочастотного спектра.

Каково оно, наше будущее?

Предполагается, что принятие разрабатываемого ФЗ:

-позволит устранить пробелы и недостатки нормативной правовой регламентации в сфере управления использованием одного из важнейших и дефицитнейших природных ресурсов - радиочастотного спектра;

- обеспечить единообразное и системное государственное регулирование в этой сфере на всей территории страны;

- упорядочить взаимоотношения участников рынка радиосвязи;

- создаст правовые основы для внедрения новейших технологических разработок в области радиоэлектроники и технологий радиосвязи, скорейшего развития радиоэлектронной промышленности России, расширения спектра услуг радиосвязи и вещания, доступных гражданам;

- позволит обеспечить прозрачность принятия органами государственной власти решений в данной области.

Последствиями принятия ФЗ «О радиочастотном спектре» должны стать унификация требований, применяемых к его пользователям и упрощение процедур доступа на рынок передовых технологий радиосвязи. Пролистав еще раз концепцию законопроекта, которая сейчас рассматривается заинтересованными ведомствами, понимаю, что обсуждать ее и спорить по ее поводу будут еще много. Возможно, не один год. Вероятнее всего, итоговый документ станет сборником компромиссных и половинчатых решений. Но это – не завтра, и даже не послезавтра.

Поэтому, начав статью словами Франклина о компромиссе, логично закончить ее словами Дж.Оруэла: «Самый быстрый способ закончить войну - это потерпеть поражение».